Il 16 aprile i cittadini residenti nelle quindici Regioni a statuto ordinario saranno, per la prima volta, chiamati ad eleggere direttamente il Presidente della Giunta regionale. Basta questa novità per comprendere il carattere speciale della prossima consultazione elettorale e la valenza strategica della recente innovazione costituzionale. Una innovazione destinata a innestare all'interno della Regione e dei suoi stessi meccanismi di funzionamento tutte le presunte virtù sottese all'ideologia del maggioritario: emarginazione del ruolo di mediazione dei partiti politici, compressione delle funzioni delle assemblee legislative, personalizzazione della politica. Ancora una volta, per garantire l'efficienza dei sistemi di governo, ci si è quindi devotamente affidati alle ingegnerie costituzionali, la cui implementazione è oggi ritenuta indispensabile per curare i tanti mali che affliggono la politica italiana.
Ma la storia di questo ultimo decennio, contrassegnato dal mito della sovranità referendaria, dal primato della democrazia diretta e dal loro fallimento, deve tuttavia indurci a sospettare delle mode del momento. E deve spingerci, in modo particolare, a diffidare dei "luminosi" modelli, instancabilmente fornitoci dalla politologia corrente, che hanno in questi anni guidato l'innovazione istituzionale nel nostro Paese. È il caso, da ultimo, della recente riforma (introdotta con legge costituzionale n.1 del 1999) che ha conferito a tutte le Regioni la possibilità di adottare, nei propri Statuti, la forma di governo da esse desiderata, imprimendo così al sistema regionale una svolta le cui conseguenze devono essere oggi attentamente ponderate.


Il rapporto tra forma di governo e sistema politico si fonda, secondo una certa letteratura, su impianto dinamico bidirezionale. Questo vuol dire, in altre parole, che i due termini del rapporto, risultando strettamente connessi, tendono a condizionarsi reciprocamente. Non è solo la forma di governo a plasmare, quindi, il sistema politico, ma sono anche i concreti assetti assunti da un certo sistema politico a condizionare gli sviluppi della forma di governo.
Questo, se riferito allo scenario delineato dalla recente riforma costituzionale, implica che la possibilità oggi riconosciuta ad ogni Regione di darsi la forma di governo che preferisce, potrebbe domani significare la formazione di tanti e frastagliati sistemi politici regionali, profondamente disomogenei fra di loro. Con tutti i rischi che ciò comporta in un Paese segnato da profondi processi disgregativi, nel quale il dualismo è un dato strutturale (anzi congenito) della sua vicenda storica e in cui la funzione di integrazione e di coesione politica, esercitata per una lunga stagione dai partiti di massa, si è progressivamente esaurita. A fronte di tutto ciò, chi garantirà in futuro l'unità politica del Paese? La chimera del presidenzialismo, come si vede, è di nuovo, insidiosamente, alle porte.


Ma i rischi di disgregazione oggi non dipendono solo dalla possibilità riconosciuta alle Regioni di darsi autonomamente una propria forma di governo. Questi devono essere innanzitutto ricondotti al controverso processo, ancora oggi in corso, di costruzione del federalismo amministrativo, intendendo con questa accezione la progressiva costruzione ("a Costituzione invariata") di un nuovo sistema delle autonomie locali.
Com'è noto le linee di sviluppo, all'interno di questo insolito percorso federalista, sono state tracciate dalle leggi Bassanini e in modo particolare dalla legge n. 59 del 1997. Legge, questa, che nel tentativo di promuovere un ambizioso disegno di riforma della pubblica amministrazione, ha, altresì, contribuito a ridefinire su basi nuove finanche le politiche generali del lavoro: dal collocamento (preselezione, incontro fra domanda e offerta) alle politiche attive di impiego (incentivi alle assunzioni, sostegno alla imprenditorialità giovanile). Una normativa, quindi, complessa e variegata, della quale - pur non negando di certo taluni effetti benefici sui sistemi di funzionamento della pubblica amministrazione - non si può comunque dire che abbia contribuito a favorire la coesione sociale fra le diverse aree del Paese. La legge n. 59 del 1997 si è, anzi, rivelata parte integrante di un articolato processo di destrutturazione delle politiche del lavoro, che travalicando i tradizionali ambiti di competenza (dalla formazione professionale alla attività di osservazione del mercato del lavoro) ha trascinato le Regioni in una spirale competitiva (di strategie sociali, di offerte e di opportunità), che potrebbe rischiare in futuro di compromettere gravemente il già flebile tasso di coesione sociale presente nel nostro Paese.
Tuttavia il principale asse, nella costruzione del federalismo amministrativo, è senza dubbio rappresentato dal processo di riforma del sistema di finanziamento delle Regioni. Un percorso, questo, che ha come fine ultimo quello di ridurre, nella maniera più drastica possibile, il rapporto di dipendenza finanziaria delle Regioni dallo Stato centrale.
Questo processo affonda le sue radici nel d.lgs. n. 502/1992 che (nell'attribuire alle Regioni i contributi sanitari e quelli derivanti dalla tassa sulla salute) ha posto le basi per l'utilizzo di un nuovo meccanismo di tassazione. Un meccanismo per molti versi inedito, imperniato sul domicilio fiscale e destinato in definitiva a reggersi sul rapporto dinamico tra finanza regionale e capacità contributiva locale (fino ad allora, invero, del tutto marginale nei sistemi di prelievo). Ma è soprattutto a partire dal biennio 1995-96 che il processo di autonomia finanziaria delle Regioni prende definitivamente corpo. Così dopo aver disposto, con la legge n. 549/1995 (collegata alla finanziaria per l'anno 1996) la soppressione dei principali trasferimenti statali (come il Fondo comune e il Fondo per i programmi regionali di sviluppo), si è successivamente proceduto all'adozione di un nuovo sistema di prelievo fiscale su base regionale (incardinato sull'istituzione dell'Irap e dell'addizionale Irpef). Un processo, questo, destinato a sfociare nella approvazione della legge n. 662/1996 (collegata alla finanziaria del 1997), con la quale si è finanche proceduto ad una incisiva riforma del sistema di finanziamento della sanità pubblica, della cui gestione le Regioni divengono ora, sotto certi aspetti, direttamente responsabili: la liberalizzazione delle forme di impiego delle risorse regionali è oramai definitivamente avviata.
Ma nell'euforia di dare vita ad un nuovo e più efficiente modello di prelievo fiscale a livello locale, il legislatore "dimenticava" però di ponderare adeguatamente quali sarebbero state le inevitabili conseguenze derivanti dall' adozione di questo sistema. Un così confuso modello di prelievo, prevalentemente vincolato al tasso di produzione e di distribuzione del carico fiscale tra le Regioni, non poteva che produrre un solo risultato: la concorrenza fiscale tra le Regioni e l'implementazione della mobilità della base imponibile. Con l'evidente risultato di aggravare ulteriormente i già profondi squilibri esistenti nel Paese, a tutto vantaggio delle ricche regioni del Nord.
Di qui la repentina crisi di un processo di riforma della finanza locale, rivelatosi, in breve tempo, superficiale e contraddittorio. Superficiale perché, come ha sottolineato la stessa Corte dei Conti, non ha adeguatamente tenuto in considerazione i profondi "divari nella distribuzione delle basi imponibili e perciò del diverso grado di sviluppo economico delle singole realtà territoriali" (Relazione annuale, 1999). Contraddittorio perché, se l'obiettivo di questo nuovo sistema di prelievo era innanzitutto quello di fiscalizzare i contributi sanitari (sulla base della sacrosanta argomentazione che la sanità è un bene pubblico nazionale), solo una era la strada a disposizione del legislatore nazionale: istituire un tributo statale e non regionale.
Non c'è quindi da stupirsi, come mai, proprio a partire dal 1998, il grado di autonomia di copertura della spesa sanitaria per tutte le Regioni meridionali sia risultato di molto inferiore rispetto a quello registrato nel Nord del Paese. L'esito era scontato. E l'unico ad esser stato colto di sorpresa dal fallimento del nuovo sistema è parso, in definitiva, soltanto l'ignaro legislatore, che a fronte di un così vistoso insuccesso della riforma è corso immediatamente ai ripari predisponendo un nuovo modello di trasferimenti perequativi (Legge n. 133/1999).
Ma, a ben vedere, anche la legge n. 133 del 1999, più che porre un energico argine ai pericoli di dissoluzione del legame sociale, rischia, per certi aspetti, di risolversi in un'ulteriore spinta verso la disgregazione. Infatti, il nuovo fondo perequativo, da cui lo Stato dovrebbe attingere per finanziare i trasferimenti da attribuire alle varie Regioni, è una cassa alimentata sulla base di quote predeterminate (e precisamente quelle derivanti dalla compartecipazione sull'Iva e sull'accisa della benzina). Proprio per questa ragione il Fondo con i suoi rigidi canali di alimentazione appare per sua natura inadeguato (qualora non accompagnato da altri più incisivi strumenti politico-economici) a temperare i profondi squilibri esistenti tra le diverse aree del Paese. Le istanze di perequazione, sottese alla sua istituzione, risultano, infatti, irrimediabilmente vanificate dalla decisione (imposta dalle Regioni economicamente più forti) di porre un tetto al Fondo, al fine di vincolare, ex ante, la quantità delle risorse da destinare alle aree più deboli del Paese.
Ma se questa è l'ideologia emergente posta a fondamento del nuovo sistema di gestione e trasferimento delle risorse, non si comprende per quale ragione ci si ostini ancora a definire questo fondo "perequativo". È, infatti, evidente che il principale obiettivo di questo nuovo modello di dinamiche interregionali non è, certamente, il perseguimento delle politiche di perequazione sociale (il cui termine richiama, anche nel suo stesso impianto etimologico, l'idea di eguaglianza), ma, tutt'al più, il sostegno "solidale" a favore delle aree più disagiate.
Una soluzione inaccettabile, perché in contrasto con la stessa tradizione del federalismo democratico-sociale, che impone, come recita la Costituzione tedesca, l'eguale trattamento dei cittadini (anche sotto il profilo delle prestazioni sociali) in ogni parte del territorio della Repubblica. Così come inaccettabile è lo stesso impianto ideologico sotteso a tale soluzione. L'idea di una prestazione sociale minima può infatti, tutt'al più, risultare astrattamente conciliabile con il principio di solidarietà, ma non ha niente da spartire, giova ripeterlo, con quello di eguaglianza e soprattutto con il suo significato costituzionale. L'eguaglianza, così come recepita all'art. 3, secondo comma, della Costituzione italiana è, infatti, un principio strutturalmente innervato nei diritti sociali, il cui fine ultimo è quello di porre le condizioni per un progressivo superamento (e non solo contenimento) delle diseguaglianze sociali ed economiche.


Una indiscussa valenza strategica all'interno del processo di costruzione del federalismo amministrativo è stata in questi anni assunta dal principio di sussidiarietà. Non è un caso che questo principio, oltre ad essere stato espressamente recepito nel "naufragato" progetto di riforma costituzionale (redatto dalla Commissione Bicamerale nel 1997), abbia, recentemente, costituito parte integrante della complessiva riforma del sistema locale che ha conferito "alle Regioni e agli enti locali, nell'osservanza del principio di sussidiarietà... tutte le funzioni e i compiti amministrativi, relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità ..." (art. 1, comma 2, della legge 59/1997).
Un processo, questo, proteso ad esaltare un circuito nuovo, imperniato sulla centralità del rapporto Enti locali - Governo - Unione europea. È quanto è possibile, altresì, dedurre dalla stessa modifica del sistema di recepimento delle direttive comunitarie (L. 128/1998, art.13, comma 5), che ha recentemente esteso quella che era la disciplina prevista per la potestà legislativa esclusiva anche a quella concorrente, sopprimendo così quel ruolo di mediazione politico-istituzionale che era stato fino a quel momento (seppur alquanto debolmente) esercitato delle Camere.


Nel tentativo di consolidare questo processo di regionalizzazione europea, si è ritenuto altresì opportuno, in sede comunitaria, rafforzare le competenze estere della Regione, fino a riconoscere nella comunità locale un vero e proprio soggetto a diretta rilevanza comunitaria. Di qui l'avvio di articolate modalità di coinvolgimento delle Regioni nella dimensione comunitaria: dalla diretta partecipazione degli enti locali alla dimensione europea (fase ascendente) alla diretta esecuzione della normativa comunitaria da parte delle Regioni (fase discendente).
In passato la mancanza di soggettività giuridica internazionale delle Regioni (e la complementare affermazione della responsabilità internazionale esclusiva dello Stato) era ritenuta sufficiente per giustificare l'esclusione degli enti regionali dalle decisioni da assumere in sede comunitaria. Avallando questa impostazione, la Corte costituzionale, nel negare l'esistenza di una potestà legislativa regionale in materia di adattamento, dichiarava, infatti, "incontrovertibile il principio che affida allo Stato e solo ad esso l'esecuzione all'interno degli obblighi assunti in rapporti internazionali." (C. Cost. Sent. 11 luglio 1961, n. 46).
Ma ben presto l'assetto costituzionale iniziò a subire significative "infiltrazioni" (si pensi all'art. 47 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia) destinate a contraddire irrimediabilmente questo indirizzo. Iniziò così, in via di prassi, a prevalere la tesi secondo la quale il coinvolgimento delle Regioni doveva ritenersi necessario, anche in sede internazionale e sovranazionale, ogni qualvolta fossero risultati in gioco questioni e materie rientranti nella potestà regionale.
Riflettere attorno alle modalità di esercizio del potere estero da parte dello Stato e, eventualmente, delle Regioni, è oggi indispensabile. Non si tratta, infatti, di mere ed ininfluenti questioni di carattere tecnico-giuridico, ma di problematiche reali, che le spinte centrifughe, impostesi (e non solo in Italia) nel corso dell'ultimo decennio, hanno contribuito a porre al centro dell'attenzione politica e sociale. Non è, d'altronde, un caso che la strategia federal-secessionista della Lega Nord abbia ripetutamente posto alla base delle proprie rivendicazioni il superamento del "soffocante diaframma statale", responsabile, secondo l'ideologia leghista, di avere, fino ad oggi, impedito un rapporto diretto tra comunità locali, Unione europea e la cosiddetta "dimensione globale".

Eppure, nonostante l'enorme portata di questi processi, il metodo di indagine utilizzato, finanche dagli osservatori più attenti, risulta essere per molti aspetti carente e lacunoso. Ancora oggi si è soliti studiare l'istanza federalista utilizzando percorsi di riflessione e di analisi visibilmente anacronistici e proprio per questa ragione fuorvianti. Il federalismo classico, che aveva un'impronta marcatamente centripeta, ha ben poco da spartire con il federalismo centrifugo che tende a diffondersi nel contesto internazionale. Esso, come si è visto, è imperniato sulla assoluta indisponibilità dei ceti sociali (più o meno) forti ad accettare i costi della solidarietà, impliciti in ogni vincolo nazionale. Una tendenza, questa, che potremmo definire sistemica, in quanto strutturalmente alimentata dai processi di integrazione economica impostisi nella "società globale" e dai suoi esiti disgreganti.
Non è un caso che queste tendenze centrifughe abbiano assunto forme particolarmente eclatanti soprattutto in Canada (all'indomani del Nafta) e in Europa (a seguito della conclusione del Trattato di Maastricht). Così come non è pura coincidenza che la progressiva affermazione del localismo abbia, in questi anni, indotto in Europa le regioni più ricche (emblematico è il caso della Catalogna) a scavalcare la mediazione statuale, al fine di negoziare direttamente i propri interessi con i poteri sovranazionali.
Tende così ad emergere, su questo sfondo, un sistema di relazioni che potrebbe, in futuro, compromettere non solo il ruolo degli Stati nazionali, ma finanche la tanto auspicata costruzione dell'Europa delle Regioni. Saltata la mediazione statuale, l'Unione europea rischia, infatti, di essere direttamente investita da una insidiosa spirale (da essa stessa innescata) di localismi, rivendicazioni secessioniste, egoismi territoriali alla Heider, ai quali dovrà necessariamente fare fronte, se vorrà evitare che il suo progetto di una Europa delle Regioni naufraghi nel caotico proliferare di Regioni senza Europa.