Il problema principale della giustizia in Italia è da tutti individuato nella lentezza dei processi e nella inefficienza della macchina giudiziaria; la priorità di intervento è la razionalizzazione e lo snellimento delle procedure (in civile ed in penale) e, soprattutto, un deciso intervento sulla organizzazione dei servizi giudiziari.
La Costituzione all’art. 110 attribuisce al ministro della Giustizia la responsabilità per la «organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia». Mentre tutto ciò che riguarda il «governo della magistratura» è attribuito esclusivamente al Consiglio superiore della magistratura.
Il bilancio di questa legislatura e di questo governo è francamente sconcertante. Non si vedono iniziative concrete del ministro Castelli sul terreno della efficienza dell’organizzazione, che è sua prerogativa esclusiva. Quanto alle leggi approvate in materia di giustizia, l’elenco è altrettanto significativo: rogatorie, falso in bilancio, rientro dei capitali, modifica del sistema elettorale del Csm.
Con la legge sulle rogatorie, mentre in Europa ci si muove con rinnovata energia verso la costruzione di uno ‘spazio giudiziario europeo’, si è tentato di porre una serie di ostacoli e di appesantimenti formali al sistema della cooperazione tra giudici di diversi paesi, senza aggiungere nulla in fatto di garanzie sostanziali. L’occasione era la ratifica di un trattato italo-svizzero, ma le nuove regole hanno portata generale. La legge è stata scritta in maniera così affrettata e tecnicamente imprecisa che, nella maggior parte dei casi, una interpretazione dei giudici conforme ai principi generali del diritto internazionale ha evitato di paralizzare le rogatorie. Ma il fatto che i danni maggiori siano stati evitati non è motivo di consolazione e rimane lo schiaffo che ci è stato inferto dalla Svizzera che, a seguito delle modifiche introdotte con questa legge, ha congelato la entrata in vigore del trattato bilaterale.
Con la legge sul falso in bilancio, attraverso una serie di meccanismi, si è di fatto smantellato, potremmo dire in pratica ‘depenalizzato’ tutto il sistema dei reati societari. E questo avviene mentre nel resto del mondo, a cominciare dagli Stati Uniti, la preoccupazione e l’allarme per le conseguenze economiche e sociali dei crack finanziari ha portato a rafforzare drasticamente le sanzioni penali.
Queste leggi sono state puntualmente ed immediatamente invocate in procedimenti che riguardano il presidente del Consiglio o politici a lui vicini. A questo dato di fatto si è replicato che, se una legge è buona, non ci si deve ritrarre dall’introdurla solo perché a giovarsene è anche un esponente politico: ma il fatto è che queste leggi sono in sé pessime.
Con la modifica del sistema elettorale del Consiglio superiore della magistratura si è tentato di disarticolare il tessuto dell’associazionismo giudiziario che, pur con le sue luci e le sue ombre, ha reso forte il Csm ed efficace il suo ruolo di difesa dell’indipendenza della magistratura. Che poi il legislatore apprendista stregone abbia ottenuto alla prima prova del nuovo sistema elettorale, con il rafforzamento dei gruppi progressisti dei magistrati, un risultato opposto a quello perseguito è una ironia della sorte, ma anche questa legge rimane una pessima legge, perché tende a mortificare il pluralismo.
C’è, sullo sfondo, da mesi un clima di attacco e un tentativo di delegittimazione della magistratura. La mozione approvata al Senato il 5 dicembre 2001, in cui si censurava un provvedimento del Tribunale di Milano non ha precedenti; e in qualunque Parlamento di uno Stato democratico sarebbe stata dichiarata inammissibile dal presidente della assemblea. L’allarme per questo grave strappo alle regole dei rapporti tra legislativo e giudiziario ha suscitato un appello sottoscritto dai più prestigiosi giuristi italiani.
Nel marzo 2002 il ministro Castelli ha, invece, presentato un progetto di riforma dell’ordinamento giudiziario che tendeva ad erodere il ruolo del Csm in favore della Cassazione e dello stesso ministero, in contrasto con la lettera e lo spirito della Costituzione, determinando reazioni vivissime.
Preoccupa la attribuzione alla Corte di Cassazione del ruolo di vertice dell’organizzazione della magistratura, nettamente impostata su un modello gerarchico: una linea che fu avanzata e discussa nell’Assemblea costituente, ma venne infine respinta con la scelta inequivoca in favore del modello di autogoverno costruito attorno al Csm. Accanto al tradizionale principio di indipendenza esterna della magistratura (art. 104 della Costituzione), la Costituzione ha sottolineato la indipendenza anche interna di ogni singolo giudice (art. 101, co. 2: «i giudici sono soggetti soltanto alla legge») ed introdotto l’innovativo principio della eguale dignità di ogni funzione (art. 107, co.3: «i magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni»).
Il crescente rilievo nella società assunto, non solo in Italia, dall’intervento giudiziario ripropone con maggiore evidenza l’esigenza di un elevato livello di professionalità dei magistrati (e di una deontologia rigorosa). È l’Associazione nazionale dei magistrati per prima a chiedere un miglioramento della formazione e un più adeguato sistema di valutazione della professionalità. Ma nello stesso tempo deve essere rifiutata nettamente ogni logica di ritorno al passato.
Occorre ricordare che il vecchio sistema di carriera – impostato sulla ascesa verso le funzioni di appello e di cassazione e sul sistema dei concorsi per titoli ed esami – era caduto per le critiche della magistratura associata, cui si univano peraltro i più illustri giuristi, a partire dagli anni ’60.
La evoluzione tumultosa della società italiana, le forti innovazioni legislative degli anni ’60-70, la esigenza di contrasto della criminalità organizzata, e, di lì a poco, del terrorismo, portarono in prima linea (e non solo in senso metaforico) i magistrati di primo grado: pretori, sostituti, giudici istruttori, giudici di tribunale e poi giudici minorili, magistrati di sorveglianza, pretori del lavoro. La eliminazione del vecchio sistema di carriera è stata una scelta imposta dalle nuove esigenze di giustizia. Il modello, in cui ai più giovani ed inesperti spettavano le decisioni immediatamente incisive sulle libertà e sui beni dei singoli – e sulla società nel suo complesso – e ai più anziani ed esperti gli interventi correttivi in appello e cassazione era ormai non più adeguato.
Occorreva assicurare una certa stabilità nelle funzioni di primo grado e la maturazione di specializzazioni, in una con il sorgere del lavoro di équipe: insomma occorreva evitare la corsa alle funzioni di appello e di cassazione. Nel sistema gerarchico, basato su una rigida selezione dei candidati meritevoli di accedere ai gradi più alti della giurisdizione attraverso esami e concorsi, non vi sarebbe stato spazio e riconoscimento per l’impegno professionale di tanti magistrati, che hanno potuto dedicarsi con passione al loro lavoro, senza preoccuparsi di ‘far carriera’, conseguendo importanti risultati in settori vitali per la collettività, quali la difesa delle istituzioni dal terrorismo, dalla criminalità organizzata, dai diffusi fenomeni di corruzione, la tutela dell’ambiente e la sicurezza sul lavoro.
La eliminazione del sistema di carriera gerarchica rappresenta il risultato finale del percorso legislativo rivolto all’attuazione del precetto costituzionale, in base al quale i magistrati si distinguono fra di loro soltanto per la diversità delle funzioni esercitate. Questo sistema ha consentito di assicurare l’indipendenza interna ed esterna dei magistrati, che rappresenta non un privilegio corporativo, ma una garanzia per l’intera collettività. Occorre oggi portare a compimento questa riforma introducendo adeguate e costanti forme di controllo della professionalità.
Altro punto che ha suscitato preoccupazione è la posizione del pubblico ministero. La osmosi tra le diverse funzioni di giudice e Pm, con la possibilità di passaggio dei magistrati dall’una all’altra, nell’ambito di un’unica carriera, mantenendo il Pm nella cultura della giurisdizione, deve essere mantenuta. Non si tratta di una esigenza corporativa ma di una prospettiva che offre maggiori garanzie ai cittadini. In molti altri paesi il regime è di diversificazione netta delle carriere, ma è pur vero che la unicità è patrimonio storico di una parte non piccola dell’Europa, a cominciare da un paese come la Francia. Né possono trarsi meccaniche conseguenze dall’adozione di una procedura tendenzialmente accusatoria, essendo ormai ben noto, a livello di studi di procedura comparata, che i modelli puri accusatorio/inquisitorio, se mai sono esistiti, sono oggi soppiantati dalla tendenza verso modelli misti. Non è un caso che il Consiglio d’Europa nella Raccomandazione Rec ) sul ruolo del pubblico ministero nel sistema della giustizia penale, adottata dal Comitato dei ministri il 6 ottobre 2000, affermi al punto 18 che «se il regime giuridico lo consente, gli Stati debbono prendere misure concrete per permettere alla stessa persona di svolgere successivamente le funzioni di pubblico ministero e di giudice e viceversa».
Evitando contrapposizioni tutte ideologiche e ‘guerre di religione’ si tratta di orientare la disciplina secondo i valori essenziali, fermo restando che la imparzialità del giudice trova la sua garanzia primaria nella normativa processuale. Occorre garantire una migliore specializzazione ed un più elevato livello di professionalità specifica nei magistrati, chiamati ad adempiere all’uno o all’altro ruolo e prevedere un opportuno momento di valutazione nel passaggio dall’esercizio di una funzione all’altra. Occorre inoltre adottare le misure necessarie per assicurare che tale passaggio non avvenga con modalità – ed in un contesto tale – da poter anche solo ingenerare il dubbio che possa derivarne un’influenza negativa sull’esercizio della nuova funzione. Ma una volta adottata, opportunamente, la opzione per la cosiddetta distinzione delle funzioni occorre evitare che la concreta disciplina (anche per la durata massima della incompatibilità) possa dar luogo in realtà ad una sostanziale vera e propria separazione delle carriere.
A seguito della posizione assunta dal ministro sull’ordinamento giudiziario, l’Associazione nazionale magistrati ha proclamato uno sciopero per il 20 giugno 2002 (il primo dopo undici anni), che ha avuto larghissima adesione tra i magistrati di ogni tendenza. I fatti hanno clamorosamente smentito la favola che a dissentire fosse un piccolo gruppo di magistrati ‘politicizzati’: le cosiddette ‘toghe rosse’.
La riuscita dello sciopero ha indotto a riflettere: e lo stesso esame parlamentare nella Commissione giustizia del Senato della legge sull’ordinamento giudiziario, agli inizi di luglio, si è svolto in un clima di maggiore disponibilità, e sembrava aprirsi la possibilità di modiche significative.
D’improvviso è stata presentata e approvata al Senato con procedura d’urgenza e con tempi di discussione estremamente compressi la cosiddetta proposta Cirami sul legittimo sospetto.
L’ipotesi della rimessione – il trasferimento, cioè, del processo ad altra sede giudiziaria – deroga, infatti, alle regole ordinarie di competenza e allo stesso principio del giudice naturale (art. 25 della Costituzione). E pertanto già la Corte di cassazione ha costantemente affermato che si tratta di un istituto che trova applicazione in casi del tutto eccezionali e che le norme sulla rimessione devono essere interpretate restrittivamente.
Nella rinnovata attenzione sull’istituto della rimessione, determinata dalla discussione della proposte di modifica, numerosi commenti – comparsi sulla stampa – rischiano di aver indotto nell’opinione pubblica l’impressione che l’istituto del trasferimento dei processi trovi applicazione ampia e che dunque la magistratura italiana ricorrentemente non sia in grado di operare con serenità di giudizio. È falso: non è così né sotto la vigenza del vecchio codice, né sotto il nuovo codice.
La magistratura italiana, pur essendo stata costretta ad operare in condizioni difficilissime e talora drammatiche in diverse fasi della storia recente del nostro paese, ha saputo rendere giustizia in piena serenità ed imparzialità, senza che fosse necessario il trasferimento del processo.
Ricordiamo un caso per tutti: il processo di Torino alle Brigate rosse, in cui gli imputati adottarono tutti i mezzi per impedire la celebrazione del processo, giungendo alla uccisione del presidente dell’Ordine degli avvocati, Fulvio Croce. Ebbene giudici professionali e giudici popolari portarono a termine il processo (e nel rispetto delle garanzie della difesa, pur in quei tempi di legislazione di emergenza) proprio a Torino. In questo tutti riconobbero un segno di forza delle istituzioni democratiche e la migliore risposta alla sfida del terrorismo: rendere giustizia e rendere giustizia ove i fatti criminosi erano stati commessi, secondo le ordinarie regole del processo.
Vi fu una sola difficile stagione dei primi decenni della nostra Repubblica, in cui numerosi processi per fatti di mafia furono trasferiti dalle sedi giudiziarie siciliane in altre regioni: era il segno umiliante della fragilità delle istituzioni, di uno Stato incapace di assicurare serenità allo svolgimento del processo e di garantire protezione ai giudici popolari di fronte alle minacce. Era una stagione in cui i processi, pur trasferiti ad altra sede, si concludevano pressoché ineluttabilmente con le assoluzioni per insufficienza di prove.
Superata questa fase, e pur sotto la vigenza della norma del Codice di procedura penale del 1930 – che prevedeva la formula del «legittimo sospetto» –, in un periodo di diversi decenni i casi di rimessione sono stati pochissimi: intendo dire poche unità.
I casi più noti di accoglimento, di norma ad iniziativa degli uffici del Pm, determinarono polemiche e reazioni. (Ad esempio, i fatti di Genova del luglio 1960, la strage del Vajont, la strage di Piazza Fontana, l’appello sul ‘caso Zanzara’, il caso delle schedature alla Fiat).
Avanzava tra i giuristi la tesi che fosse necessaria una più puntuale e rigorosa indicazione dei motivi suscettibili di determinare il trasferimento. Il Parlamento, dopo le polemiche per il trasferimento del processo per la strage di Piazza Fontana da Milano a Catanzaro, interveniva per dettare dei criteri stringenti per la designazione del nuovo giudice (legge 773/1972 e successivamente legge 879/1980, che introdusse il criterio automatico tuttora vigente).
La lettura delle riviste giuridiche, dei saggi in materia e dei codici commentati ci presenta una serie lunghissima di casi, in cui si fa riferimento alle più disparate situazioni di fatto per concludere che la ipotesi di rimessione è stata esclusa dalla Corte di cassazione. Pochissimi sono dunque fino al 1989 stati i casi di accoglimento: l’ordine di grandezza è di una dozzina in tutto.
Il dato che si può fornire con precisione – ed è estremamente significativo – riguarda il periodo dopo il 1989, con il nuovo Codice di procedura penale, e cioè gli ultimi tredici anni: le istanze di rimessione accolte sono state due.
Il punto più preoccupante della proposta Cirami non è la reintroduzione della formula ‘legittimo sospetto’, ma il meccanismo di sospensione automatica del processo, che lascia la giustizia disarmata di fronte ad atteggiamenti ostruzionistici di imputati, che non vogliano arrivare alla conclusione del processo. La sospensione della fase finale del processo si determina, infatti, secondo la proposta di legge Cirami, automaticamente anche nel caso di istanze palesemente infondate, di ripresentazione a cascata di istanze da parte di coimputati nello stesso processo: e concreti sono, per questo, i rischi di prescrizione e di decorrenza dei termini di custodia cautelare.
Eppure la Corte costituzionale con la sentenza del 22 ottobre 1996, n. 353, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di questo tipo di meccanismo, che ora si vuole reintrodurre. La discussione è tuttora in corso alla Camera dei deputati.
Lo straordinario successo della manifestazione di Roma del 14 settembre dimostra che in difesa della legalità, dei diritti (e della pace) sempre di più sono i cittadini determinati a farsi sentire. È un successo per la democrazia.
*Edmondo Bruti Liberati è Presidente dell’Associazione nazionale magistrati.