Ci sono beni e servizi di interesse collettivo che hanno un peso decisivo nella vita delle persone e nelle relazioni sociali, da cui spesso dipende la qualità dell'esistenza e la vitalità democratica di un paese. Essi rappresentano anche una realtà economica imponente, impegnano più della metà dei bilanci pubblici; e, proprio per questo, sono al centro dell'attenzione e degli interessi delle imprese, interessate ad estendere il `dominio' del mercato. Non a caso oggi - dalla Germania alla Francia e al Regno Unito, dall'Italia alla Spagna e ai paesi dell'Europa centro orientale - assistiamo, senza tante significative distinzioni fra governi di centro-destra e di centro-sinistra, ad attacchi disgregativi di questi servizi e, attraverso essi, al sistema europeo di Welfare, sia locale (acqua, gas, elettricità, trasporti, sistemi prescolari e primi livelli dell'istruzione obbligatoria, formazione professionale, assistenza, ecc.) che nazionale (previdenza, sanità pubblica, istruzione, mercato del lavoro).
I servizi pubblici in Europa, insomma, sono al centro di molteplici interessi e di voraci attenzioni e si potrebbe dire che `stanno vivendo' un momento difficile, almeno a partire dalla terribile fase degli anni '80, quando al winter of discontent che aveva attraversato il Regno Unito fece seguito la grande ondata neo-liberista, che, travolgendo qualsiasi attitudine alla difesa di qualsiasi cosa si definisse `pubblico', aveva fatto sentire i suoi effetti non solo nei paesi anglosassoni ma anche nella `vecchia Europa', in particolare in Germania e in Francia, e aveva lambito anche l'Italia. Poi, grazie alla tenacia di una buona parte del sindacalismo europeo ma soprattutto al vero nuovo fatto sociale degli ultimi anni - la nascita del movimento new global -, per i servizi pubblici è arrivata una nuova stagione, ricca di conflitti e ancora aperta a esiti diversi.
Ma questo cambiamento di clima ha avuto qualche riflesso nelle politiche europee per i servizi pubblici, anche loro molto influenzate dalla sbornia neo-liberista degli ultimi venti anni? La risposta non è certo positiva.
Un Libro verde ed una politica nera La Commissione europea è la struttura garante dell'applicazione dei trattati e, per molti versi, la vera struttura di direzione dell'Unione. Nelle sue politiche quotidiane, fatte attraverso le scelte e gli indirizzi delle sue innumerevoli direzioni generali, essa svolge il compito di dare all'Europa una nuova `costituzione materiale', che influisce in modo decisivo sulle scelte politiche prese a livello dei governi e dei Parlamenti, nazionali ed europeo. Ora, la stessa sensazione di una sorta di inconciliabilità tra alcune opzioni di principio e le politiche, soprattutto economiche, che si sente fortemente nel progetto di Costituzione europea in discussione in questi giorni alla Conferenza intergovernativa a guida italiana, è ben rappresentata proprio nella politica nei confronti dei servizi pubblici.
Sulla base di indicazioni espresse al vertice europeo di Lisbona, dove si parlò con forza di «una economia sociale e sostenibile», che deve condurre nel suo sviluppo alla piena occupazione, la Commissione era impegnata a produrre una sua visione complessiva dei servizi pubblici in Europa. O meglio, di quelli che nel glossario europeo sono chiamati Servizi di interesse generale (Sig) e Servizi di interesse economico generale (Sieg), con una terminologia che fa qualche fatica ad affermarsi fuori dal contesto dell'Unione e che dimostra le difficoltà dell'Unione ad adattarsi alla vita comune 1 del cittadino, che normalmente ha a che fare con il servizio pubblico.
La Commissione ha prodotto, nel maggio del 2003, un Libro verde sui servizi di interesse generale con un compito chiaro: aprire una discussione sul ruolo dei `servizi pubblici di interesse generale', partendo da alcuni punti fermi che nel Libro verde sono espressi con chiarezza:
(..) i servizi di interesse generale svolgono un ruolo sempre più rilevante: sono parte dei valori condivisi da tutte le società europee e costituiscono un tratto essenziale del modello europeo di società. Il loro ruolo è fondamentale per migliorare la qualità di vita di tutti i cittadini e per superare l'emarginazione e l'isolamento sociali. Considerandone l'incidenza sull'economia e l'importanza per la produzione di altri beni e servizi, l'efficienza e la qualità di questi servizi stimolano la competitività e una maggiore coesione, in particolare favorendo gli investimenti nelle regioni più sfavorite. La fornitura efficiente e non discriminatoria di servizi di interesse generale è altresì un prerequisito per il buon funzionamento del Mercato unico e per l'ulteriore integrazione economica nell'Unione europea. Inoltre, i servizi di interesse generale sono un elemento portante della cittadinanza europea e rappresentano una parte dei diritti goduti dai cittadini europei ed un'opportunità di dialogo con le autorità pubbliche nel contesto di una corretta governance 2.
Una visione questa, che più o meno - con qualche diversa sfumatura - potrebbe essere sostenuta dalla gran parte del sindacalismo europeo, e anche e soprattutto dalla Federazione sindacale europea dei servizi pubblici (Fsesp), la categoria dei lavoratori pubblici e dell'energia aderente alla Confederazione europea dei sindacati (Ces). Ma, così come nel progetto di Costituzione europea, dove si afferma con altrettanta decisione il modello dell'«economia sociale di mercato», non si trova più corrispondenza tra le affermazioni di principio e le applicazioni pratiche delle politiche comunitarie. Infatti, mentre la Commissione apre un ampio dibattito sul ruolo dei servizi pubblici, ogni giorno fa scelte di carattere e orientamento diversi, che mettono in discussione il ruolo stesso, specifico, del servizi pubblico.
Il dibattito sul Libro verde non può essere inoltre separato dalle politiche proposte nel documento Strategia per il mercato interno - Priorità per il periodo , pubblicato dalla Commissione europea nel maggio 2003, con una coincidenza temporale singolare e insieme paradossale con il Libro verde. È certamente inaccettabile che la Commissione da una parte annunci l'apertura, su scala europea, di un ampio dibattito sui Sig/Sieg e, dall'altra, sembri avere già stabilito un'agenda sulle prossime politiche di liberalizzazione come parte della Strategia per il mercato interno 3. Così scrive il sindacato europeo dei servizi pubblici alla lettura, praticamente contestuale, di due documenti provenienti dalla stessa fonte, che dicono cose diametralmente opposte.
La costituzione materiale: anche l'acqua si può privatizzare Se abbandoniamo per un attimo i principi generali e le grandi affermazioni, ci troviamo ad affrontare la vera questione che attanaglia la politica economica europea. La sua totale sudditanza a una scelta ideologica - tesa a privilegiare le politiche della concorrenza e del libero mercato -, assai presente anche nella ipotesi di nuova Costituzione europea, produce una serie di scelte che, a ogni passo, cercano di togliere allo spazio pubblico qualsiasi ruolo, che non sia quello di intervenire laddove il mercato, lasciato a se stesso, ha causato danni irreparabili. Ispirandosi, insomma, a una sorta di liberismo temperato, che viene, per di più, liberato dal peso dei suoi fallimenti.
Lo afferma la stessa Commissione, quando sostiene che «I servizi di interesse generale sono al centro del dibattito politico. In realtà, si discute la questione centrale del ruolo delle autorità pubbliche in un'economia di mercato, garantendo, da un lato, il buon funzionamento del mercato e il rispetto delle regole del gioco da parte di tutti e, dall'altro, salvaguardando l'interesse generale, in particolare la soddisfazione dei bisogni essenziali dei cittadini e la tutela dei beni pubblici in caso di crollo del mercato» 4.
Parole chiare quelle della Commissione, che si riflettono nelle proprie strategie. Ma, mentre abbiamo visto nei mesi scorsi le difficoltà e le crisi che sono derivate dalle politiche di deregulation nel settore dell'elettricità, e mentre i britannici stanno ancora interrogandosi sulla privatizzazione delle proprie ferrovie, la strategia di un servizio pubblico che serva, al massimo, come officina di riparazione dei guasti del liberismo opera ancora senza che ci sia nemmeno un dibattito adeguato. Ragion per cui, da una parte si esalta il ruolo dei servizi pubblici, ma dall'altra la stessa Commissione afferma, ad esempio, che il settore idrico è un settore in cui potrebbero essere necessarie «nuove proposte», per ampliare quelle opportunità di mercato il cui potenziale è al momento limitato da numerosi enti (erogatori locali).
In pratica, questa `ritaglia' alle privatizzazioni un nuovo campo, un nuovo settore, senza che questo emerga da reali esigenze o richieste: dalle domande dei cittadini. Svolgendo così una sua autonoma iniziativa in favore degli interessi privati e delle politiche di privatizzazione. La Commissione, infatti, rileva la dimensione delle potenziali opportunità di mercato, affermando che le cifre concernenti l'industria idrica all'interno della Ue superano quelle dell'industria del gas, come se ciò dimostrasse la necessità di privatizzare o liberalizzare. Insomma, come se la rilevante dimensione economica di un'attività a fini sociali fosse - di per sé - una ragione per trasferirla in mani private. E qui le preoccupazioni si fanno serie. Cosa penserà la Commissione dell'istruzione e della salute, dove le cifre in ballo sono ancora più elevate?
Inoltre, mentre il gas è un bene di consumo che vanta un consistente commercio transfrontaliero, le quantità d'acqua che si acquistano e si vendono all'interno dell'Europa sono ancora minime e non possono pertanto essere utilizzate per definire una competenza comunitaria in questo settore. La `frammentazione' è ciò di cui ci si lamenta ripetutamente: «La concorrenza nel settore idrico (…) soffre a causa della sua frammentazione», il settore è «frammentato e dominato da monopoli locali» 5. Ciò è dovuto al fatto che l'acqua è di competenza delle autorità locali in quasi tutti i paesi della Ue: si potrebbe dire, in senso più positivo, che essa è un bene gestito a livello locale o di comunità.
La Commissione è sicura del fatto che la concorrenza del settore privato nel mercato dell'acqua porterebbe a dei miglioramenti, ma non dispone di prove al riguardo. Dice, senza alcuna prova che «la modernizzazione può portare potenziali benefici» (laddove `modernizzazione' è chiaramente un eufemismo per privatizzazione) e suggerisce, forse ingenuamente, che il variare dei prezzi dell'acqua nei vari paesi d'Europa sia dovuto a imperfezioni del mercato: «Rendimento del servizio e tariffazione variano sensibilmente da uno Stato membro all'altro, ma ciò spesso non trova riscontro e spiegazione né nella disponibilità d'acqua né in altri fattori esterni di natura oggettiva (per es. il clima)»; inoltre «le tariffe annue per il consumo dell'acqua variano dai 350 euro di Berlino ai 50 euro di Roma (mentre in Irlanda non si paga nulla)» 6.
Le conclusioni al riguardo non sono chiare. Si pensa forse, nella Commissione, che sia possibile creare un mercato che sfoci nella convergenza tariffaria e che consenta ai cittadini europei di scegliere il proprio fornitore di risorse idriche in uno qualunque dei paesi dell'Unione, magari attraverso un'unica conduttura o facendo scorrere l'acqua direttamente da Roma alla Germania? Pensa forse la Commissione che gli Irlandesi, che pagano l'acqua attraverso le tasse, dovrebbero essere obbligati a scegliere un altro metodo?
La Strategia per il mercato interno, assieme alle direttive sugli appalti e alle scelte effettuate nei negoziati all'Organizzazione mondiale per il commercio, è la vera politica dell'Unione europea e della Commissione, al di là delle tante parole spese nel Libro verde.
Il servizio pubblico locale o del `socialismo municipale' La commissione, in ultima analisi, afferma che il servizio pubblico è un tratto essenziale dell'economia sociale di mercato, ma nello stesso tempo lo considera un freno allo sviluppo delle privatizzazioni - che sembrano essere una sua priorità assoluta -, anche se non è in mano allo Stato ma all'autorità locale. In questo modo, il tanto proclamato principio di sussidiarietà, tanto sbandierato da tutte le destre nazionali, si infrange sugli interessi diretti: e il pubblico deve cedere, per la Commissione, il suo spazio al privato.
L'Unione europea proclama, a sua difesa, la tanto decantata `neutralità', nelle disposizioni in materia di rapporti fra il settore pubblico e quello privato. Però, le `missioni' delle aziende pubbliche alla fine sono omologate a quelle delle aziende private: devono perseguire il massimo profitto e farsi concorrenza per accaparrarsi i clienti. Insomma, a prevalere è la `logica' del privato.
Questa `neutralità' nasconde dunque, sotto l'apparente e ipocrita banalità, un trucco assai tendenzioso: eccellere nella concorrenza e negli affari, infatti, non è - o non dovrebbe essere - la `missione' principale delle aziende pubbliche. Il loro obiettivo è - o dovrebbe essere - quello di organizzare una struttura in grado di garantire l'erogazione di servizi, condividere i vantaggi dell'efficienza e gli utili di produttività con la comunità, escludere gli effetti nefasti, attraverso la selezione dei migliori operatori del settore, ecc. Questi tratti caratteristici, tuttavia, si scontrano con il principio della massima apertura al mercato interno. Tra questi due modelli, tra loro alternativi, la Ue, dunque, non assume affatto una posizione `neutrale', perché compie invece una scelta a favore delle logiche di mercato.
L'interventismo della Commissione nel campo del settore pubblico è ancora più pericoloso se si pensa a come questi interventi si scontrino con il principio della sussidiarietà, secondo cui le autorità competenti degli Stati membri sono libere di scegliere le missioni, l'organizzazione e le modalità di finanziamento dei servizi che siano necessari e utili per quella comunità. Il fatto che la Commissione europea sia così interessata ad espropriare l'autorità locale della sua capacità di decidere su quali servizi fornire direttamente e in quali modalità, mette in luce una struttura istituzionale europea orientata prevalentemente ad aprire spazi al mercato che troppo spesso, in questi campi strategici e delicati - come si è più volte dimostrato -, produce vantaggi per l'affarismo privato e svantaggi (o nessun vantaggio, nel migliore dei casi) per i cittadini.
Qualche giorno fa il presidente della Confindustria italiana ha levato il suo grido di dolore: «Lo Stato - ha detto - deve uscire definitivamente dai servizi pubblici locali, aprendo il mercato (…) non si capisce perché debba essere la mano pubblica a gestire questi settori. Vorrei capire cosa c'è di strategico nella gestione dei rifiuti? Dai servizi pubblici locali, acqua, trasporti, energia, raccolta dei rifiuti lo Stato deve uscire per sempre». Il presidente di Confindustria si è spinto a definire tutto ciò «socialismo municipale» 7.
La Commissione europea mostra apertamente di preferire, come abbiamo visto, un servizio delle acque a livello europeo, spostando in ambito locale un servizio gestito con responsabilità municipale. Aspira a potenziare la partecipazione del settore privato, attraverso un ammorbidimento della normativa sugli aiuti di Stato e la concorrenza 8.
Come si vede, i servizi pubblici sono assediati da varie parti. La politica della concorrenza mette in discussione il loro stesso principio costitutivo. La difesa non è facile. Da più parti si tenta di rispondere a questo assedio obbligando la Commissione a presentare una direttiva quadro in grado di mettere al riparo molti servizi pubblici dagli interessi delle politiche di privatizzazione. La Fsesp crede che sulla base della nuova formulazione dell'Art, III, 6, laddove si dice che in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale in quanto servizi ai quali tutti nell'Unione attribuiscono un valore e del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione della Costituzione, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, segnatamente economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i rispettivi compiti. La legge europea definisce detti principi e condizioni si possa ipotizzare una normativa di questo genere. Ed anche il Parlamento europeo, nella relazione sul Libro verde presentata nel mese di ottobre «ricorda che lo scopo di tale direttiva è di rafforzare la prevedibilità e la certezza giuridica delle autorità pubbliche e degli operatori dei servizi di interesse generale nel quadro di un mercato concorrenziale, tenendo conto del principio di sussidiarietà e degli obiettivi dell'Unione e nel rispetto dei diritti fondamentali» 9.
Ma le difficoltà sono tante e le posizioni che abbiamo espresso non sono solo delle forze conservatrici e di destra in Europa. Anche nelle forze di centro-sinistra e nel Partito socialista europeo, in particolare si pensa che la difesa del settore pubblico possa essere vista come un cedimento a politiche di conservazione, a uno statalismo di `antico stampo'.
Si prenda quanto recentemente affermato dal presidente della Commissione europea Romano Prodi: «Dopo anni di pensiero a senso unico, dobbiamo, tuttavia, essere anche pronti a riconsiderare i confini tra il mercato e lo Stato. Abbiamo visto che non in tutti i settori i privati sono necessariamente i più bravi o i più adatti ad offrire un servizio che risponda all'interesse generale. Non meno importante è sfruttare l'intero potenziale offerto dal mercato unico, abbattendo gli ostacoli che ancora rimangono, dal settore dei trasporti aereo e ferroviario a quello dell'energia o al fondamentale mercato dei capitali» 10.
La novità: un forum sociale per i servizi pubblici Eppure, il nuovo movimento nato a Seattle si è sempre interessato dei servizi pubblici, fino a farli diventare un contrappeso politico, ma anche simbolico, del dominio del mercato e del liberismo. A Firenze, al primo Social forum europeo, nel novembre 2002, il seminario sui servizi pubblici si svolse davanti a oltre tremila persone - molti giovani, neanche uno squillo di cellulare -, che ascoltarono un dibattito, a volte anche estremamente specialistico, per oltre tre ore. E a Parigi, un anno dopo, i seminari sui servizi pubblici sono stati oltre una decina e quello principale ha di nuovo raccolto un migliaio di persone. C'è, nella miriade di associazioni che si occupano del tema, la consapevolezza che la possibilità di intraprendere un percorso nuovo, affermando un modo diverso di convivenza sociale, passa proprio attraverso la concezione di un servizio pubblico, capace di tutelare l'interesse generale nei confronti degli interessi particolari.
Questo movimento ha messo la questione della difesa del settore pubblico tra le sue priorità, non solo all'interno dell'Europa ma come garanzia per la tutela dei diritti sociali, primari, dell'intera umanità. Un compito enorme, a cui il movimento sindacale, italiano ed europeo, non si potrà certo sottrarre.


note:
1  Le espressioni `servizio di interesse generale' e `servizio di interesse economico generale' non devono essere confuse con il termine `servizio pubblico'. Quest'ultimo ha contorni meno netti: può avere significati diversi, ingenerando quindi confusione. In alcuni casi, si riferisce al fatto che un servizio è offerto alla collettività, in altri che a un servizio è stato attribuito un ruolo specifico nell'interesse pubblico e in altri ancora si riferisce alla proprietà o allo status dell'ente che presta il servizio. Pertanto, questo termine non è utilizzato nel Libro verde (Libro verde sui Servizi di interesse generale, 2003, p. 7).
2  Libro verde sui Servizi di interesse generale, cit., p. 3.
3  Posizione iniziale della Fsesp sul Libro verde sui Servizi di interesse generale, 2003 (vedi www.epsu.org).
4  Libro verde, cit, p. 3.
5  Commissione Europea, Strategia per il mercato interno - Priorità per il periodo , cit.
6  Ibidem.
7  Cfr. l'intervento di Antonio D'Amato al Congresso annuale dei giovani industriali, che si è tenuto a Capri il 10 e 11 ottobre 2003, sul tema Il nuovo Rinascimento. Uomini e tecnologie per il rilancio del sistema Italia.
8  Un passo importante per la difesa del servizio pubblico si è compiuto con la recente sentenza della Corte di giustizia europea nell'affare Altmark Trans, che costituisce un passo nella direzione giusta: essa conferma che l'intervento economico a favore dei servizi pubblici non può considerarsi come aiuto pubblico sulla base del diritto comunitario. Secondo la sentenza in questione, le aziende municipali possono continuare ad esistere evitando un regime di gare d'appalto obbligatorio.
9  Parlamento europeo, Progetto di relazione sul Libro verde sui servizi di interesse generale (2003/2152, Ini), Commissione per i problemi economici e monetari, relatore Philippe A.R. Herzog.
10  Romano Prodi, Europa. Il sogno, le scelte, Quaderni di «Governare», 1, 2003, p. 31.